שימושים חורגים בקרקע חקלאית / אריה חייקין, עו״ד

חקלאים רבים המחזיקים בשטחים או במבנים, מעוניינים להשתמש בהם למטרות שונות ובכך מתבצעות עבירות של שימוש חורג אשר עלולות לגרור אחריהן סנקציות פליליות וכלכליות, לפי חוק התכנון והבניה. בכתבה זו, יוסבר מהו שימוש חורג, האם ניתן בכלל לבצע שימוש חורג ובאילו תנאים וזאת על מנת למנוע סיכון מיותר עבורכם.

מהו שימוש חורג בקרקע חקלאית-

ס. 1 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, מגדיר מהו שימוש חורג בקרקע או בבניין: "השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באזור או בשטח מיוחד, לפי כל תכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובניה;"

מהגדרת החוק ניתן להבין כי ישנם שני סוגים של שימוש חורג:

1. שימוש חורג מתוכנית- שימוש החורג מהנקבע בתב"ע (תכנית בניין עיר) לעניין הנכס. זה יכול להתקיים גם במצב בו התכנית מלכתחילה אינה מתירה את השימוש או במצב בו התכנית שונתה, כך שבעבר השימוש לא היה חורג וכיום הוא יהיה חורג.
2. שימוש חורג מהיתר- שימוש אשר מותר לפי התב"ע אך, חורג מהיתר הבניה הספציפי הניתן לנכס.

בנוסף,  ס'. 2 לחוק חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), תשכ"ז-1967 אוסר על מחזיקי קרקע חקלאית בבעלות מקרקעי ישראל (חוכרים), לבצע שימוש חורג בקרקעות ללא היתר.

חוק זה, מגדיר מהן הפעולות המהוות שימוש חורג:

      "1. העברה או הקנייה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה, או שעבוד הזכות; ואולם עיבוד הקרקע על ידי שכירים או על ידי מי שקיבל על עצמו את העיבוד בקבלנות ועל חשבון המחזיק לא יראו כשימוש חורג.

2. יצירת שותפות בקרקע או ביבול, מלבד אם השותפות היא בין תושבי אותו ישוב והשותפים עובדים במידה שווה.
3. הקניית זכות אריסות בקרקע או ביבול.
4. הקנית זכות רכישת היבול בשדה (דמאן).
5. שעבוד היבול, למעט שעבוד שנעשה על פי הוראות פקודת המלוות לזמנים קצרים על יבול (ערובה) 1935, או שעבוד שתנאיו מנעו מהנושה את הטיפול ביבול.
6. הקניית זכות מגורים."

מטרת החוקים הנ"ל, הינה להסדיר את השימוש בקרקעות פרטיות/ בבעלות המנהל ולוודא כי השימוש בקרקע תואם את התכנית ואת ההיתרים שניתנו לשימוש בקרקעות או במבנים. לכן, בקרקע שייעודה הוא חקלאי, לא ניתן לעשות שימוש לצורך שאינו חקלאי. אותו דין גם לגבי קרקע שייעודה אינו חקלאי, לא ניתן להשתמש בה לצורך חקלאי.

כיום, הסנקציות לגבי עבירות תכנון ובנייה, בניהן שימוש חורג הן מחמירות ביותר ובית המשפט אף קבע כי "בתי-המשפט מצווים לתת יד למאבק בעבירות החמורות בתחום התכנון והבנייה, שהפכו לחזון נפרץ בימינו" (רע"פ  6665/05 ראיף מריסאת נ' מדינת ישראל)

במקרה דנן, אדם בנה בית מגורים מבנייה קשיחה בשטח שייעודו חקלאי בלבד. אותו אדם המשיך בבנייה לאחר שקיבל צו הפסקה מנהלי ושיפוטי ואף הוסיף קומה נוספת לבית המגורים. בית משפט השלום פסק כי נעשה שימוש חורג במקרקעין וגזר עליו קנס בסך 100,000 ₪ או 1,000 ימי מאסר תמורתם; תשלום כפל אגרת בנייה בסך של 36,597 ש"ח, מאסר על תנאי של שלושה חודשים למשך שלוש שנים, ובנוסף, חייב אותו להרוס את הבית (במידה ולא יקבל היתר בנייה בתוך שנתיים).

מדינת ישראל ערערה לבית המשפט המחוזי על קולת העונש ושם עונשו הוחמר.

היתר לשימוש חורג-

לאחר שהבנו מהו שימוש חורג, את משמעות האיסור ואת הסנקציות החמורות שמטילות הרשויות ובתי המשפט על עבירת השימוש החורג, ניתן להרגיע ולומר כי האיסור אינו גורף ולפי החוק, ניתן לקבל היתר לשימושים חורגים ובכך להימנע מהפרת החוק.

ס. 146 (א) לחוק אומר כי הועדה המקומית רשאית להתיר שימוש חורג.

חוק התכנון והבנייה, מבחין בין שני הסוגים של שימוש חורג לעניין ההיתר. שימוש חורג מתכנית יינתן לתקופה מוגבלת מראש, לעומת שימוש חורג מהיתר אשר יכול להינתן לתקופה מוגבלת מראש.

מלשון החוק ניתן להבין, כי בעוד ששימוש חורג מתכנית שהוא האיסור החמור יותר, ככל שיינתן, תמיד יינתן לתקופה מוגבלת ושימוש חורג מהיתר, ככל שיינתן, יכול גם שיינתן לתקופה בלתי מוגבלת.

הועדה המקומית לתכנון ובניה רשאית לאשר היתר לשימוש חורג לאחר שפורסמה הודעה על כך, ניתנה הזדמנות לבעלי העניין (המוגדרים בחוק) להגיש התנגדויות והייתה הכרעה לעניין ההתנגדויות.

במידה והקרקע שייכת לרשות מקרקעי ישראל, נדרש גם אישור של הרשות להיתר לשימוש חורג.

תנאי לקבלת ההיתר הוא שהשימוש אינו מהווה סטיה ניכרת מהתכנית. תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשכ"ז-1967, מגדירות לנו במפורט מה ייחשב סטיה ניכרת מתכנית. למשל, בנייה או שימוש בקרקע או מבנה שיש בהם כדי לשנות את אופי הסביבה הקרובה ייחשב לסטיה ניכרת מתכנית.  

התקנות גם מגדירות מקרים שלא ייחשבו לסטיה ניכרת בקרקעות חקלאיות:

" 2.    על אף האמור בתקנה 1, באזור שייעודו בתכנית הוא חקלאי לא תיחשב כסטיה ניכרת אחת מאלה:

(1)   הוספה במגרש אחד של יחידת דיור אחת בבנין נפרד, אם לפי התכנית מותר בנין מגורים אחד בלבד על אותו מגרש;

(2)   הגדלת שטחם של מבני המשק עד 100% מהשטח המותר לפי התכנית;

(3)   בניית שני בנינים צמודים על שני מגרשים גובלים בהסכמת הבעלים, ובלבד שהקירות של שני הבנינים הבנויים על הגבול המשותף יהיו חופפים."

במידה והרשות החליטה שלא לתת היתר, זהו אינו סוף פסוק וניתן להגיש על כך השגה לוועדת ערר. 

לפי הפסיקה, לוועדה המקומית יש שיקול דעת רחב האם לתת היתר לשימוש חורג גם אם אין סטיה ניכרת מהתכנית אך מנגד, בית המשפט מבהיר כי יש לתת היתר לשימוש חורג בזהירות יתרה וכי זה לא יכול להחליף הליך של הכנת תכנית חדשה או של תיקון התכנית הקיימת.

לדוגמא, מקרה שהגיע לפתחו של בית המשפט עסק בהיתר לשימוש חורג בשטח שייעודו חקלאי,  לצורך הקמה של אולם אירועים. בין היתר, הייתה מחלוקת בין הצדדים לעניין "סטיה ניכרת מתכנית". בית המשפט העליון לא הכריע בסוגיה לגופה והשאיר את ההחלטה לוועדה המקומית. אך, השופט קבע באופן כללי לעניין היתר לשימוש חורג:

"התפיסה הראויה ביחס לכלי השימוש החורג מתבטאת היטב במכתם "כבדהו וחשדהו". מחד גיסא, ראוי להכיר בחשיבותו של כלי השימוש החורג במציאות התכנונית הקיימת, זאת לנוכח יכולתו לקדם אינטרסים חיוניים במציאות של תכניות קשיחות וסטטיות, מציאות שבה הליכי התכנון נוטים להתארך שנים ארוכות (ראו: רנצלר, בעמ' 229-219). מאידך גיסא, אין להמעיט מן הצורך לנהוג בכלי זה בזהירות מרובה. תכנית שעברה הליך של הכנה מדוקדקת ואף הופקדה, פורסמה, והוכרעו ההתנגדויות שהוגשו בעניינה, משקפת את מכלול הערכים והאינטרסים התכנוניים של כל הנוגעים בדבר. סטיה ממנה במעין "מסלול עוקף" מהיר, עשויה לפגום באיזון העדין המשתקף בהוראות התכנית ולפגוע באיכות חייהם של התושבים ובאיכות הסביבה". (עע"מ 109-12 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' גבעת האירוסים גן האירועים בע"מ).  

***חשוב לציין, כי שימוש חורג שונה מפעילות פל"ח המוסדרת ע"י החלטה של רשות מקרקעי ישראל ומסדירה קבלת היתר לשימוש בקרקע בתחום חלקת המגורים למטרות לא חקלאיות. התהליך לקבלת היתר במקרים אלו הוא שונה מתהליך לקבלת היתר לשימוש חורג.

לסיכום-

בעלי משקים חקלאיים רבים אשר מבקשים להשתמש בשטחם לשימוש אחר או רוצים להרחיב את שטח המשק, מסכנים עצמם בעבירות על פי חוק התכנון והבניה ובקנסות כספיים גבוהים מבלי לדעת שניתן לבקש היתר ולהימנע מלקיחת סיכון מיותר. כמובן כי לא ניתן להבטיח שיינתן ההיתר המיוחל אך, במידה וישנו ספק לגבי השימוש שרוצים לעשות בקרקע או במבנה שבבעלותכם, מומלץ להיוועץ בעורך דין הבקיא בנושא על מנת לבחון האם יש צורך בבקשת היתר לשימוש חורג.

אין לראות כתבה זו כתחליף לייעוץ משפטי, הכתבה באה לתת לקורא מידע כללי בנושא "שימושים חורגים" במרחב הכפרי.