קורונה. קריסת פרדיגמות מושרשות. התפוגגות מסורות תרבויות. ריחוק במשפחות גרעיניות ומורחבות. המשטר השלטוני מחליף צבעים מדי יום. זו גם העת לבחון מחדש עוד פרה קדושה: רשות מקרקעי ישראל (רמ"י).
מדובר בגוף שלטוני שהוקם בשנת 1965 לפי החוק המכונן אותו משנת 1961. מטרתו היתה לאחד את ניהול מקרקעי קק"ל רשות הפיתוח וקרן היסוד בגוף אחד, לייעל את הניהול, לחסוך עלויותיו, למנוע ספסרות (השקעה לשם רווח בלבד, שומו שמיים), ולעצור או למתן את עליית המחירים שאפיינה את שוק המקרקעין כאן עוד מלפני קום המדינה. יחד שלושת הגופים הנ''ל מאגדים בעלות ב-93% מהמקרקעין בתוך מדינת ישראל. כן, רק 7% היו ונותרו בבעלות פרטית. בשום סעיף בחוק המכונן, עד היום, לא הוסמך גוף זה לשמש עוד צינור לשאיבת כספים מכיסי האזרחים להתפחת קופת אוצר המדינה. להבדיל מרשות המיסים על זרועותיה - מס הכנסה, מיסוי מקרקעין, מע"מ ומכס.
תמצית העובדות לצורך מאמר דעה זה היא כי מקרקעי ישראל בניהול מנהלת רמ"י לא נרכשו מכספי המדינה. היחידה שהשקיעה הון מכיסה לרכישת זכויות בעלות בחלק ממקרקעי ישראל היא קק"ל, גוף שנוסד באנגליה ורשום עד היום כחברה אנגלית במשרד רשם החברות האנגלי. היא רכשה 1,000,000 דונם בארץ ישראל רבתי עד קום המדינה ב-1948, בכספים שאספה בתפוצות (בעזרת "הקופה הכחולה" האייקונית). לאחר קום המדינה, רכשה מהמדינה קרקעות נטושות או שניטלו בצווים ממשלתיים מבעליהן הקודמים. היתה זו "עסקת המיליון השני" שהביאה לקק"ל שליטה בקרוב ל- 2 מיליון דונם בגבולות הקו הירוק, חלקן בערים ורובן מחוץ להן. בשנת 1953 נחקק חוק קק"ל שהעניק לה פטור ממיסים על העברת הקרקעות לחברה בשם זהה אך רשומה בישראל. בפועל טרם בוצעה בטאבו ההעברה הרישומית בכל חלקה וחלקה, אך לא ניתפס כאן לזוטות אלו.
שאר רוב מיליוני הדונמים בניהול רמ"י הועברו בצווים ממשלתיים מבעליהם הקודמים לרשות הפיתוח וקרן היסוד, גופים ממשלתיים, שהוקמו בחוקים מכוננים ספציפיים להן. צווי העברת הרישום לא העניקו פיצוי לבעלים הקודמים. משך שנים תנהלו מאות תביעות משפטיות מטעם הבעלים הקודמים או יורשיהם, להשבת הזכויות בקרקעות או קבלת פיצוי שווה ערך. התוצאה היתה במקרה הטוב קבלת פיצוי כספי (בד''כ פחות מהערך הריאלי) ולא השבה בעין של הקרקע, תוך התשת התובעים במחלוקות ארוכות ורבות ערכאות על שווי הערך. לא רבים מהתובעים עמדו בנטל. רוב רובן של הקרקעות נותרו בידי רמ"י.
למרות עובדות בסיסיות אלו והמנדט המקורי רק לנהל את מקרקעי ישראל, בהדרגה הפכה רמ"י לגוף עסקי משמעותי, בשירות אוצר המדינה. בתקציבי המדינה היא מופיעה במפורש כגוף עסקי. היקף פעילותה השנתי עולה משנה לשנה. מתוכו עולה ההעברה לאוצר המדינה כל שנה.
אם נחבר את העובדה כי רשות הפיתוח וקרן היסוד לא קנו את המקרקעין מבעליהם הקודמים, עם העובדה שרמ"י אינה גוף שהוקם למלא את קופת האוצר אלא לנהל 93% מהמקרקעין במדינה, להסדיר את הגושים והחלקות ולרשום את החוכרים הזכאים לכך בטאבו, וללכת הביתה - מתבקשת השאלה: למה מחירי המקרקעין כל כך גבוהים ועולים כמעט ללא הפסק על ציר הזמן?
נדמה כי צעד מהוסס מאוד לתיקון התופעה בוצע במחירי "דיור למשתכן". נקבעה הנחה מסויימת למחיר הקרקע המוצעת במכרזי הקבלנים בפרוייקטים, לשיווק לזכאים להנות מהנחה זו, אוכלוסיות מוחלשות יחסית. אלא שקריאת ההתפעלות נחנקת בגרון אם מבינים שההנחה עדיין משאירה רווח עצום בידי המדינה (השולטת בקרן היסוד וברשות הפיתוח) באמצעות רמ''י: אם מחיר רכישה היסטורי של הקרקע היה אפס (0) כלומר גם אחרי הנחה של 10% או 15% ממחיר הקרקע ב"שוק", עדיין נותר רווח של 85% - 90% בידי המדינה באמצעות רמ"י. ביחס לקק''ל, אמנם זו שילמה בעבר כספים לבעלים המקוריים, אך בעת קביעת מחירי הקרקע כיום לא בודקים את ערך הרכישה ההיסטורי שלה.
החלק השני של התשובה לשאלה הנ"ל נעוץ בעובדה שאין בישראל "שוק חופשי" אמיתי במקרקעין. כל כלכלן מתחיל יודע שכאשר צד ההיצע בענף מסויים נשלט כמעט כולו ע''י ספק בודד, אין זה שוק "חופשי". בהעדרו, אין מחיר שמאי אמיתי למקרקעין, לפחות לא בשיטת ההשוואה המקובלת.
למה לא קיים שוק חופשי במקרקעין בישראל? פשוט מאוד, רמ"י מתנהגת זה 20 שנים כמגאפול קלאסי, בדיוק כמו חברת החשמל בשוק ייצור החשמל. אלא שבענף החשמל כן חלו שינויים: יצרני חשמל פרטיים כן יכולים להכנס לשוק ולנסות לתת מענה לצרכי הצרכנים ההולכים וגדלים. המדינה כן שינתה את חקיקת החשמל ומאפשרת שוק חופשי יותר בחשמל. עדיין המצב שם רחוק מלהשפיע על הורדת מחירי החשמל אך לפחות אינם מתייקרים ללא תחרות כלל, לפי גחמות חח"י בלבד. מנגד, לא ניתן לייצר עוד מקרקעין, ואין עוד "בעלי רשיון ציבורי לייצר ולמכור" מקרקעין. לכן, אף אם בלי כוונה מראש, חקיקת רמ"י יצרה את כשל השוק הגדול ביותר כיום בשוק הישראלי.
אילו היתה רמ"י מניחה לשמאי הממשלתי לקבוע ערכי קרקע במכרזי המקרקעין שלה לפי אמות מידה מקצועיות באמת, היינו בעולם אחר. אלא שהכתובת היתה על הקיר כבר זמן רב, לפחות מאז רמ''י כפתה עליו לפני שנה את פרסום פרק כ"ט לסדרת הקווים המנחים שלו, בנושא קביעת דמי רכישה (היוון) של חלקת המגורים בנחלות חקלאיות. לפרק כ''ט צמוד כתב הנחיות של היועצת המשפטית של האגף לחוזי חכירה לדורות בנחלות ברמ''י. אין בפרק זה שימוש בעקרונות שמאיים אלא יישום של ההנחיות הללו, הממוקדות במיקסום רווחים מ"הפרה החולבת" בעיקר ממקרקעי ישראל מסוג "נחלות חקלאיות". כעובדה, רובן עדיין לא הוחכרו ע''י רמ''י למחזיקים בהן וכן מוכרים כזכאים לחכירות זה כבר. פרק זה הוא המשיך ישיר להכתבת רמ''י את אופן עריכת שומות דמי ההסכמה במכר נחלות בלתי-מהוונות, בפרק א' שם, 12 שנים קודם לכן.
השמאי הממשלתי לא יצא נגד ההכתבה של רמ"י שכפתה עליו במפורש בפרקים א' ו-כ''ט בקווים המנחים שלו את ההתעלמות מעקרונות מקצוע השמאות. אין לדעת מדוע החשה אז. אולי מפני שבעלי זכויות בר הרשות הזכאים לחכירה וממתינים לה כבר עשרות שנים ב-32,000 הנחלות בארץ הם ציבור קטן יחסית (פחות מ-1% מהאוכלוסיה), ו"חבל לריב" עם רמ"י עבורם.
אבל לפני כחודש וחצי ממש בהפציע ימי הקורונה, רמ"י הצליחה להוציא את השמאי הממשלתי משלוותו, עם הכתבה נועזת עוד יותר ובעלת השלכות רוחב על כל סוגי הנכסים ובעלי הזכויות בישראל: דרישה להשתתף בקביעת הרכבי ועדת ההשגות על שומות מקרקעין שלה לצורך קביעת "ערך קרקע" לכל סוגי העסקאות שלה, דרישה לראות בהחלטות השמאי וגם ועדת ההשגות כבלתי מחייבות את רמ''י, ודרישה להחיל זאת למפרע. למה ההחלטות לא תחייבנה את רמ''י ? כי לדעתה ההחלטות לעיתים מוטעות, כפי שטרח לנמק הדובר מטעם רמ"י שצוטט בעתונות מאז התפוצצה הפרשה בציבור. ההחלטה הנ''ל התקבלה ביום 4.3.2020 יחד עם שרשרת החלטות נוספת של מועצת מקרקעי ישראל. אך לא באנו לסקור כאן את כל פריצות-הגבול בהן, אלא להתמקד בכשל המקצועי המשפטי-שמאי לצורך קביעת ערכי אמת של מקרקעי ישראל המנוהלים ע''י רמ''י.
להשוואת משטרים קרקעיים בעולם המערבי, נביא כאן שתי דוגמאות: בארה''ב המודל "מקרקעי מדינה" המושכרים לאנשים פרטיים לא קיים, רצו לעודד איכלוס שטחי קרקע ריקים מיושבים במערב ארה''ב, ע''י הקצאת זכויות בעלות בחינם לפרצלות של 160 אקר (כ-640 דונם) אם מתיישבים יגיעו ויקימו עליהן בית ויעבדו אותן במשך שנה אחת. רשם המקרקעין המקומי (מקביל לטאבו) הוסמך לתעד את הודעת התפיסה, ולהשלים את הקצאת הבעלות עד תום לאחר פיקוח על מילוי התנאים בתום שנת המבחן. לשם כך נחקק בסוף המאה ה-19 חוק פדרלי מיוחד (HOMESTEAD ACT) שעמד בתוקף עשרות שנים עד שמטרתו הושגה ואיכלוס הטריטוריות המערביות הושלם. כך נולד מארג החוות החקלאיות הרבות המוכר מהספרות והקולנוע כמאפיין את נופי ארה''ב הכפריים. איש מהמתיישבים לא נדרש מאז לשלם למדינה בדיעבד סכום כסף כלשהו כלל, או כתנאי למכירת הקרקע שנרשמה כך על שמו או מי שיסד את שושלת בעלי אותה חווה. כ-100 שנים מאוחר יותר, הצד השני של אותה מטבע, הוא הפקעת זכות הבעלות הפרטית לצרכי ציבור, הוכר כלגיטימי למרות הפגיעה בקניין הפרט, בתנאי שהאזרח הנפקע יפוצה בשווי הריאלי של הנכס שנאלץ למסור לרשות המפקיעה (פרשתKelo v. New London שנת 2005).
באנגליה, המהפכה התעשייתית, גם כן בסוף המאה ה-19, משכה כפריים רבים לשולי הערים הגדולות בחיפוש אחר פרנסה טובה יותר מחקלאות. גם שם המושג "מקרקעי מדינה" (ליתר דיוק "מקרקעי הכתר") משמעו רק פררוגטיבה למלוכה/מדינה להעניק זכויות בעלות בפרצלות שונות בשטחי הכתר לאנשים פרטיים כפרס חינם על שירות נאמן: האצילים למיניהם. ביניהם, משפ' הלורד ווסטמינסטר, שהחזיקה כבר כמה דורות כבעלים בחלקות באיזור בלגרביה בשולי העיר לונדון דאז. המשפחה הקימה שיכוני פועלים והשכירה אותם לכפריים שהפכו לפועלים. לונדון גדלה ובלגרביה הפכה לשכונה מרכזית. אך כ-50 שנים מאוחר יותר, הפרלמנט האנגלי חוקק חוק (the Leasehold Reform Act 1967 ) להגנת השוכרים הללו וצאצאיהם. החוק היקנה להם זכאות לרכוש בכפיה את יתרת זכות הבעלות בדירות ממשפ' ווסטמינסטר, לאחר ניכוי מהשווי, בשיעור הולך ועולה (פרוגרסיבי) לפי ותק ההחזקה בדירה (מזכיר את חוק הדיור הציבורי אצלנו). החוק גם כונן בית-דין מיוחד לקביעת שווי ריאלי של יתרת הזכות. משפ' ווסטמינסטר תקפה את החוק והגיעה עד בית-הדין לזכויות האדם של האיחוד האירופי בעיר שטרסבורג. אך זכות הקניין חינם שלה במקרקעין נסוגה בפסק הדין שם בשנת 1986, מפני האינטרס הציבורי שביטא הפרלמנט האנגלי בחוק הנ''ל להגן על מי שהתיישבו במקרקעין הללו, ושימרו ותיחזקו אותם במשך שניים-שלושה דורות.
במדינת רמ''י, מתיישבים או משתכנים המבקשים לממש את הזכות למכור נכס במקרקעי ישראל ואיננו מהוון, נדרשים לשלם "דמי הסכמה". אם הנכס הוא דירה עירונית הם רשאים לשלם דמי היוון בסך 3.75% מערך הקרקע ויופטרו מדמי ההסכמה. אך אם הנכס הוא נחלה חקלאית, הם נדרשים לשלם דמי היוון (המכונים באופן פרדוקסלי "דמי רכישה") של 33% מערך הקרקע של החלק המיועד למגורים (עיקר הנחלה בד''כ), ולהוסיף דמי הסכמה בגין יתרת הנחלה המיועדת לחקלאות. מנגד, אם נחלה או חלק ממנה דרוש לצרכי ציבור, רמ''י מודיעה למחזיק בנחלה על "הפסקת הרשות והשבה" ומועצת מקרקעי ישראל קבע בסדרת החלטות כי ערך הפיצוי אינו מבוסס על שמאות אלא על טבלה פיקס. פיצוי זה אינו נחשב לפיצויי הפקעה, וחב מס שבח מלא. על המודל האנגלי, של הערכת יתרת ערך הקרקע שעדיין לא הוונה ביחס לזכות הבעלות, תוך התחשבות עולה בותק ההחזקה, וכפיית רכישה על ידי המחזיק כדין על בסיס ערך מופחת זה מידי הבעלים/רמ''י – אין מה לדבר כאן.
סיכום ביניים: הגיע הזמן להחזיר את השד לבקבוק, כי רמ"י נועדה רק לנהל את רישום והחכרת הקרקעות בבעלות קק"ל, קרן היסוד ורשות הפיתוח. מאז אמצע שנות ה-90' למאה ה-20 היא אכן עשתה זאת במקרקעיה במרחבי מקרקעי ישראל העירוניים המאוכלסים כבר, אבל רק שם. ראוי כי את יתרות הקרקע הבלתי מאוכלסות בערים תוציא למכרזים על בסיס המחיר ההיסטורי ששילמו קק''ל, רשות הפיתוח וקרן היסוד, אם שתי האחרונות שילמו, לבעלים הקודמים בצירוף הפרשי הצמדה לעליית מדד המחירים לצרכן, ותו לא.
כך רמ''י לא תפסיד בשם הבעלים הללו, אבל גם לא תרוויח כאחרון ספסרי המקרקעין בשוק.
אחדד: רמ"י בעצמה יוצרת עד עתה את ה"שוק" הקובע את המחיר כל השנים מאז הקמתה ועד היום, כאדם המרים עצמו בשרוכי נעליו. תפיסה חדשה כזאת שתיצור שוק חופשי אמיתי, ראוי להחיל גם על מקרקעי ישראל בניהול רמ''י המאוכלסות כבר, אך טרם הוחכרו לדורות. אלו הם בעיקר הנחלות החקלאיות, ו/או נכסים נוספים בערים שהוחכרו אך טרם הוונו אפילו חלקית (שוב, הנחלות, אבל גם חלקים רבים באיזורי תעשיה ומלאכה עירונייםושאריות מגורים עירוניים). שינוי מהותי כזה של תפיסת-הניהול האסטרטגית של רמ''י ישליך גם על מחירי נכסי מקרקעין "יד שניה" ואילך, באפקט דומינו.
חשש מדומיין מהצטמקות הכנסות רשות המיסים ממיסוי מקרקעין ובאופן חלקי גם מע"מ - אינו מצדיק המשך הימנעות משינוי תפיסת הניהול והפסקת "חליבת הפרה" שממילא איננה תפקידה של רמ''י. הפחתה כזאת אם תתרחש תאוזן על-ידי התוצאה הצפויה של התימרוץ המדהים והחיובי ליצירת עסקאות מקרקעין חדשות ורבות במחירים מופחתים באמת. ככל שהמחירים יירדו הם יהיו ברי-מימון ליותר ויותר מעוניינים בדירה ראשונה או בשיפור-דיור. הרי אלו רק ילכו ויתרבו בהכרח, כי עקומת גידול האוכלוסיה בישראל הולכת ומאמירה. הגדלת היצע הדיור רק יעודד גידול כזה, כלומר הגשת צד הביקוש. רק כך יוולד סוף סוף שוק חופשי באמת במקרקעין, אשר יניב ערכי קרקע ריאליים אמיתיים. גם צפוי לנו בייבי בום רציני אחרי הקורונה, כך שמענו. במבט רוחבי ההכנסות ממיסים לסוגיהם רק יגדלו עם כינון שוק חופשי במקרקעין בישראל.
אותה תשובה מצפה לבנקים, אם יחששו כי הפחתת מחירי הקצאת הזכויות במקרקעי ישראל תביא להפחתת ערך הבטוחות למשכנתאות קיימות. הרי הרחבת היקף העסקאות בשוק המקרקעין הישראלי תכניס עוד בטוחות חדשות לסלי המשכנתאות של הבנקים, ותפצה אותם על הפחתת ערך הבטוחות הקיימות אם תתרחש.
לסיכום: העיקר הוא, כי רמ"י סוף סוף תגשים את המעמד הציבורי שהקנה לה בג''ץ "שיח חדש" בקיץ 2002, ובאמת תאפשר דיור לכל דורש במחירים הוגנים באמת, צמודים לעליית ערך הרכישה ההיסטורי האמיתי, ללא עשיית רווח על גב ציבור האזרחים כולו ובפרט אוכלוסיות מוחלשות. עבור האחרונים רמ''י כביכול מנהלת באופן כה ריכוזי את רוב הקרקעות בישראל. כביכול – כי בניגוד להצהרות רמ''י ומועצת מקרקעי ישראל, מחירי הדיור רק האמירו מאז, ובמקביל דולדלו מאגרי הדיור הציבורי המיועד גם הוא עבור אוכלוסיות מוחלשות.
החסכון הציבורי הגדול ביותר יושג כאשר רמ''י תגשים את כתב המינוי שלה לפי החוק שהקים אותה - לרשום באופן אקטיבי ונחרץ את כל הזכאים לחכירה לדורות בלשכות הסדר ורישום הזכויות במקרקעין (טאבו), לאפשר תשלום דמי החכירה מראש (היוון) לפי ערך שמאי מקצועי באמת, על בסיס ערך רכישה היסטורי אמיתי של רמ''י (בשם הבעלים), ולתת ללשכות הטאבו המיומנות היטב לעשות את כל השאר.
השמירה על הקרקע לטובת הדורות הבאים היא ממילא תפקידם של מוסדות התכנון ובראשם המועצה הארצית לתכנון ובניה. אין טעם ותכלית לרשות נוספת על חשבון תקציב המדינה לביצוע תפקיד כפול כזה.
החסכון העתיד לבוא באופן המתואר לעיל מסגירת שערי רמ''י כגוף שמילא את תפקידו האמיתי ויהפוך לבלתי נחוץ - יביא גם הוא לחסכון תקציבי רב בצד ההוצאות, ויפנה את משאבי תקציב המדינה למטרות טובות לא פחות. אולי אפילו להרחבת מאגרי הדיור הציבורי לאוכלוסיות מוחלשות, שהתדלדלו גם הם בשנים האחרונות.
כך נגיע סוף סוף למצב השורר בשאר מדינות העולם, שאינן מכירות "רשות מקרקעין" ציבורית דומה. אפילו המדינות הקומוניסטיות לשעבר כבר נטשו ברובן שיטת ניהול קרקעי ציבורי כזה המונע הקנייה מלאה לאזרחים.
הכותבת איננה נאיבית, וצופה כי מאמר דעה זה יגרום להתנגדות עזה מצד מי שתוכנו אולי יטיל צל על עבודתם. מובן כי העוסקים במלאכה הם עובדי ציבור המאמינים בתום לב במה שהודרכו לעשות. אך שיחות רבות לאורך שנים עם אנשי מקצועות המשפט והשמאות שנחשפו לעבודה עם רמ''י העלו כי דעת רבים מהם כדעת הכותבת, וכי הטיעונים הנ''ל נכונים ומוצקים. אך קיים חשש בליבם של רבים להסכים לחשוף את שמותיהם שמא יבולע להם בעבודתם השוטפת.
חרף זאת, בחלוף 55 שנים מהקמת רמ''י, 18 שנים מאז בג''ץ שיח חדש ו-11 שנים מאז "רפורמת ביבי" בקיץ 2009, אשר רק העצימו כוחה של רמ''י כגוף שלטוני מגאפולי מובהק ללא הטבה של ממש לאף אזרח, מוחלש או לא, הכותבת סבורה כי הגיעה העת, לרגל חשבון הנפש הפרטי או הציבורי אשר מגפת הקורונה גורמת לכולם בימים אלו, להשמיע קול אחר - ולדרוש שידוד מערכות בניהול מקרקעי ישראל. זאת, גם על רקע הניאו-ליברליזם השורר כמעט דור שלם בישראל אך פסח על ניהול מקרקעי ישראל, ביחס לחלק מהותי מהם אשר במציאות בשטח עדיין בלתי-מוחכרים ו/או בלתי-מהוונים.
