המרחב הכפרי בישראל הינו מגזר בעל ערך, משמעות וחשיבות – לאומית, היסטורית, חברתית, כלכלית וסביבתית (חננאל ואלתרמן, 2015, 17) המונה מעל 1,000 יישובים וכעשירית מאוכלוסיית ישראל (למ"ס).1 למרות זאת, ההתייחסות המחקרית להיבטיו השונים של מגזר זה, ובמיוחד ביחס לסיווג היישובים המרכיבים אותו ולמפת האחריות והסמכות בין השחקנים השונים במרחב זה, היא
מצומצמת למדי ונותרו סגיות משמעותיות רבות אשר טרם זכו להתייחסות מחקרית.
היישובים במועצות האזוריות הינם מגוונים ושונים מאוד זה מזה: בגודלם, בסוג האוכלוסייה שלהם ובצורת החיים המתקיימת בכל יישוב. המשטר המוניציפאלי החל על המועצות האזוריות בישראל הוא ייחודי למגזר הכפרי, ובנוי בצורה דו-רובדית: וועדים מקומיים בכל יישוב ומועצה אזורית המשותפת לכלל היישובים. החל משנות ה-80 חלו במרחב הכפרי בישראל תמורות חברתיות, פוליטיות ומשפטיות משמעותיות, אך למרות שינויים משמעותיים אלה נותר המבנה המוניציפאלי הדו-רובדי בעינו עד היום. מלוא הסמכויות המוניציפאליות מוקנות למועצה האזורית והיא רשאית, לפי שיקול דעתה, להעביר חלק מסמכויות אלה ליישובים. בפועל, היקף העברת הסמכויות ליישובים שונה בין המועצות האזוריות השונות ולעתים גם בין יישובים שונים בתוך אותה מועצה אזורית. מן המצב שתואר לעיל עולות מספר בעיות: חוסר הסדרה של חלוקת הסמכויות בין המועצות האזוריות והוועדים המקומיים, מדיניות לא אחידה של המועצות ומשרדי הממשלה כלפי היישובים וסיווג יישובים מיושן. מכך נובעים חוסר שוויון, חוסר עקביות וחוסר ודאות. לא ברור מהם השיקולים והקריטריונים העומדים בבסיס ההחלטה בדבר העברת הסמכויות ליישובים, כיצד מתקבלת ההחלטה ואלו גורמים משפיעים עליה.
שאלת המחקר הראשונה מתייחסת למבנה המוניציפאלי של המרחב הכפרי בישראל: האם מבנה זה, אשר עוצב בתקופה המנדטורית, עודנו מתאים לצרכי המרחב הכפרי בישראל כיום? בהמשך נשאל מהו הסיווג הראוי ליישובי המרחב הכפרי בישראל ואלו מאפיינים של היישובים משפיעים על ההחלטה בדבר העברת סמכויות מהמועצה האזורית לוועדים המקומיים. תרומתו התיאורטית המרכזית של המחקר הינה בפענוח חלוקת הסמכויות בין רבדים שונים של שלטון מקומי: מהו התהליך, מי משתתף בו וממה הוא מושפע.
על מנת להשיב לשאלות המחקר בחרנו במתודולוגיה משולבת: ניתוח נתונים של כלל המועצות האזוריות ויישוביהן וניתוח עומק של מספר מועצות נבחרות. ניתוח העומק נעשה באמצעות ראיונות על בסיס שאלון מובנה למחצה עם בעלי תפקידים במועצות הנבחרות וכן ניתוח משלים של טקסטים. בין המועצות שבדקנו נמצאה שונות רבה בהיקף העברת הסמכויות לוועדים המקומיים. שיערנו כי מאפיינים רבים של היישוב משפיעים על מידת העברת הסמכויות מהמועצה לוועדים אך נמצא כי קיימים גורמים מעטים בלבד המשפיעים על כך: סוג השירות בו מדובר, רמה כלכלית-חברתית של היישוב, סוג היישוב וגודלו. נמצא כי המועצות אינן מעבירות לוועדים את סמכויות הליבה אלא רק חלק מסמכויות השוליים. בניגוד למה שציפינו, מצאנו כי העברת הסמכויות אינה משמשת, ברוב
המועצות, ככלי לצמצום פערים ולמטרה זו משמשים כלים תקציביים וארגוניים אחרים.
לאור נתוני היסוד בדבר השונות העצומה בין המועצות האזוריות ובין יישובי המרחב הכפרי בכל פרמטר ולאור ממצאי המחקר, אף אנו סבורות כי המבנה הדו-רובדי הינו מסגרת מוניציפאלית ראויה ומתאימה לצרכי המרחב הכפרי בישראל גם כיום וכי המגוון הרחב של המועצות והיישובים מחייב את שמירת הגמישות בהעברת הסמכויות. גמישות זו נותנת מקום לכל יישוב לבטא את הייחודיות שבו ומעניקה למועצה יכולת לקבוע מדיניות ולממשה. ממצאי המחקר מצביעים על כך שניתן להתמודד עם הבעיה של חוסר עקביות, חוסר וודאות וחוסר השיוויוניות בהעברת הסמכויות לא באמצעות שינוי המבנה הדו-רובדי או יצירת אחידות פורמאליסטית ומלאכותית בין היישובים אלא באמצעים אחרים, שעיקרם קביעת דירוג חברתי-כלכלי של היישובים במועצות האזוריות והבניית תהליך קבלת ההחלטות בדבר העברת הסמכויות ליישובים. תקוותנו היא כי המלצות המדיניות המוצעות במחקר ישפרו את הליך קבלת ההחלטות, יגבירו את השקיפות והשוויון ויתרמו לאמון בין התושבים לבין המועצות.
