הפקעת קרקע בגין הפרת חוק ההתיישבות- זה הכלל / איילת רייך-מיכאלי, עו"ד

הקוראי הוותיקים וודאי כבר יודעים כי במסגרת הליווי המשפטי שמשרדי מעניק אגודות  אני מלווה התקשרויות בתחומי חקלאות מגוונים: גדשי"ם, מטעים, רפתות, ענף הלול, קנביס רפואי ועוד. לא אחת הדגשתי בפניכם את הצורך להסדרת השימושים החקלאיים על פי המתחייב מחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), תשכ"ז-1967 (להלן: "חוק ההתיישבות") ומעת לעת אני מביאה בפניכם דוגמאות למקרים שעלו בפסיקה. המציאות של חקלאי ארצנו ואף הפסיקה מלמדים על מגמה ברורה של הגברת אכיפה מצד הרשות המוסמכת ונקיטה בסנקציות חמורות כנגד מפרי החוק, ובניהן הפקעת הקרקע והחזרתה לרשות מקרקעי ישראל. לא אחת, אני נשאלת- נו מה, באמת עלולים לקחת לנו את הקרקע?- דעו שהתשובה לכך חיובית. ממש לאחרונה בית משפט העליון (2.10.17)* נגע בסוגיה והדגיש שהפקעת הקרקע היא הכלל, ואילו הקנס הכספי הוא החריג בלבד.

בטרם ניגש לעובדות המקרה אציג בקצרה את המסגרת החקיקתית הרלוונטית לפרשה זו. סעיף 2 לחוק ההתיישבות אוסר על ביצוע שימוש חורג בקרקע חקלאית ללא היתר. השימוש החורג הרלוונטי לענייננו קבוע בסעיף 1 לתוספת הראשונה לחוק, ואוסר על העברה או הקנייה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע, למעט עיבוד הקרקע על ידי שכירים או בקבלנות על חשבון המחזיק. סעיף 6 לחוק מסדיר את אופן הגשת תביעה לוועדת ההכרעה בגין שימוש חורג כאמור. ועדת ההכרעה מוסמכת בסעיף 4 לחוק, ומורכבת משופט שלום המשמש כיושב-ראש הוועדה, וכן משני מומחים הממונים על ידי שר החקלאות. סעיף 7 לחוק קובע שאם הוכח השימוש החורג, תפקיע הוועדה את הזכויות בקרקע. סעיף 8 מסייג את סעיף 7 וקובע שאם מדובר בהפרה ראשונה של המחזיק, הוועדה רשאית להמיר את ההפקעה בקנס כספי.

באותו עניין דובר באגודה שיתופית חקלאית שהחזיקה בקרקעות בשטח של כ-1500 דונם. בשנת 2008 נוהל נגד האגודה הליך בגין הפרת הוראות חוק ההתיישבות בשטח של 180 דונם. הליך זה הסתיים בפשרה שקיבלה תוקף של פסק דין, ובמסגרתה הודתה האגודה בביצוע ההפרות המיוחסות לה. לאחר הפרות אלו לא הופקעה הקרקע מאגודה ובהתאם לסעיף 8 לחוק החליטה ועדת ההכרעה להסתפק בקנס כספי.

בשנת 2009 התגלו הפרות נוספות שבגינן הרשות המוסמכת הגישה כתב תביעה נגד האגודה, לפיו האגודה השתמשה בקרקע שימוש חורג, וזאת מאחר שאפשרה לצד ג' להשתמש בקרקע שלא כקבלן או שכיר. בית משפט השלום בכובעו כוועדת ההכרעה קבע כי האגודה הפרה את הוראות חוק ההתיישבות בפעם השנייה, ועל כן אין מנוס אלא להחזיר את הקרקע מושא ההפרות לרשות מקרקעי ישראל.

ערעורה של האגודה לבית המשפט המחוזי נדחה פה אחד על ידי שלושה שופטים, אשר קבעו כי אכן הפרה האגודה את הוראות החוק בפעם השנייה. נדחתה אף טענתה החלופית של האגודה לפיה לבית המשפט מוקנית סמכות למחול גם על הפרה שנייה, ולהסתפק גם במקרה זה בתשלום כספי – תוך שבית המשפט המחוזי ציין כי גם לו היה ניתן להסתפק בקנס בהפרה שנייה, לא היה פוסק כך בעניינה של האגודה. בהקשר זה ציין בית המשפט המחוזי את התחייבויותיה של האגודה להימנע מהפרות במסגרת הסכם הפשרה משנת 2008, ואת התעלמותה מהתראות הרשות המוסמכת.

מסגרת בקשת רשות הערעור שהגישה האגודה לבית המשפט העליון טענה האגודה כי יש לפרש את חוק ההתיישבות לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וזכות הקניין המעוגנת בו, ובהתאם להגן על זכותה של האגודה בחטיבת הקרקע כזכות חכירה לדורות. כמו כן טענה האגודה כי ישנה סמכות שלא להפקיע את המקרקעין גם לאחר ההפרה השנייה ולהסתפק בקנס כספי. זאת, משום שאף כאשר סמכות חובה מוטלת על רשות, נדרשת הפעלת שיקול דעת בהפעלת סמכות זו, וכן בהתחשב בטענתה הראשונה בדבר הצורך בפרשנות מרחיבה על מנת להגן על זכות הקניין.

בית המשפט העליון קובע בפסק דינו כי אין לקבל את טענותיה של האגודה בדבר העוול שנגרם לה. בית המשפט מדגיש כי סעיף 8 לחוק ההתיישבות, אשר מאפשר להחליף את הפקעת הקרקע בקנס כספי במקרה של הפרה ראשונה, אינו הכלל, אלא החריג. סעיף 7 הוא הכלל, ועל פיו הפרה דינה הפקעת הזכויות בקרקע. מהחריג הקבוע בסעיף 8 נהנתה האגודה כבר בעבר לפנים משורת הדין, אך לאחר שחזרה והפרה את הוראות החוק, והשתמשה שימוש חורג בקרקע, ואף הוזהרה על ידי הרשות – לא תוכל לחסות שוב תחת הגנתו של החריג.

בית המשפט הוסיף כי בפסק דינו הבהיר בית המשפט המחוזי שגם לו היה ניתן להפעיל שיקול דעת במקרה של הפרה שנייה, ולהמיר את ההפקעה בכופר – גם אז לא היה עושה כן לאור הפרותיה הקודמות של האגודה, התחייבויותיה, והתנהלותה אל מול ההתראות החוזרות שנשלחו אליה על ידי הרשות. די בכך כדי לקבוע כי גם לו הייתה סמכות למחול על הפרה שנייה – ובית המשפט משאיר בצריך עיון שאלה זו– לא היה ראוי לעשות כן במקרה זה. אני שבה וממליצה לקיבוצים להסדיר שימושים חורגים בתחומי החקלאות.

רע"א 3019/17 החקלאי "תלמי מנשה" אגודה שיתופית להתיישבות בע"מ נ' הרשות המוסמכת לפי חוק ההתיישבות החקלאית (פורסם בנבו, 02.10.2017)
* המידע המופיע הוא כללי בלבד ואין בו בכדי להוות חוות דעת מוסמכת או ייעוץ מוסמך. הכותבת לא ייצגה מי מהצדדים אלא אם נרשם אחרת.