תופעת ההרחבות הקהילתיות במושבים ובקיבוצים אינה חדשה, והיא החלה עוד בשנות התשעים של המאה הקודמת. הנהלים המכתיבים את דרך הביצוע של ההרחבה, לרבות ההיבטים התכנוניים והקנייניים, מוגדרים בהחלטות רשות מקרקעי ישראל ('רמ"י'), החל מהחלטה 737 על גלגוליה השונים, עד להחלטה 1547 בימינו אנו. במסגרת זו, אושרה מדיניות לפיה שיווק מגרשי בניה למגורים בפטור ממכרז על פי המלצת האגודה יעשה לגבי מספר מגרשים השווה ל-115% מתקן הנחלות. יתרת המגרשים תשווק במכרז פומבי. לדוגמא, כאשר תקן הנחלות הינו 80, תאושר הרחבה בת 92 מגרשים שיורשו להיות מוקצים בפטור ממכרז.
מושבים רבים נכנסו בשנות השמונים של המאה הקודמת לקשיים פיננסיים, ומצאו עצמם מנהלים מלחמת קיום כלכלית. המושבים נכנסו להסדר הבראה כלכלית, שבמסגרתו נמחלו ונמחקו חלק מחובותיהם. בדרך כלל, למושב מונה משקם, שלימים הוחלף על ידי הכונס.
לאגודת מושב עזריקם הסמוך לאשדוד מונה כונס כאמור. במהלך שנות התשעים, גיבש הכונס, בעצה אחת עם המושב, שני פרויקטים של הרחבות קהילתיות במטרה לחלץ את המושב מקשייו. פרויקטים אלו כוללים הקמה של 101 בתי מגורים בשני מתחמים הידועים כ"נווה יוחנן" ו״גבעת הדקלים״. בכך מולאה המכסה של ״מגרש לכל נחלה״ ללא התוספת של 15% הפטורה ממכרז, שכאמור אושרה בהחלטות המועצה. בתחילת שנות ה-2000, ביקשה האגודה את אישור רמ״י להקמת 34 בתי מגורים נוספים, ללא מכרז. פרויקט זה אמור היה להביא את מספרם של בתי המגורים במושב ל-135 – דהיינו, 18 בתים מעבר למה שהותר על בסיס העיקרון של 115% (117 בתים). באותו הזמן, הוכנו ונכנסו לתוקף תכניות בניה שאיפשרו את הקמת הבתים הללו, בהסכמה שבשתיקה מצד רמ"י. תכניות אלו, ויוזמת ההרחבה כולה, מומנו מכספי האגודה וחבריה.
טענות הצדדים
האגודה טענה כי רמ״י נתנה לה את אישורה להקמת 135 בתים. לדברי המושב, אישור זה פטר אותו מעול המכרז ביחס ל-18 הבתים אשר היוו חריגה מהעיקרון של 115%. בהקשר זה, מבהיר המושב וטוען כי אישור כאמור ניתן לו הן על ידי ועדת הפרוגרמות והן באמצעות מצגים שונים, מפורשים וכלליים, שלטענתו מהווים 'הבטחה מינהלית' המחייבת את רמ״י. בנוסף טוען המושב, כי אישור זה נועד לאפשר לו להשתמש בחלק מהבתים שייבנו לכיסוי חובותיו מבלי לפגוע יתר על המידה באכלוס הבנים הממשיכים, שבלא בית משל עצמם ייאלצו להעתיק את מגוריהם למקומות אחרים.
לעומתה הכחישה רמ"י את דבר קיומם של מצגים והבטחות. לטענתה, החלטה 737 נפסלה על ידי בית משפט זה בגדר פסק הדין בבג"ץ 'שיח חדש', בשל היותה בלתי סבירה באופן קיצוני, שכן ההטבות הגלומות בהחלטה היו מוגזמות לדידו של בית המשפט. נוכח פסק דין זה והוראות המעבר שנקבעו בו ביחס לאישורים שכבר ניתנו, החליטה רמ"י על מדיניות של הקפדה יתרה בכל הקשור למתן פטורים ממכרזים בהקצאות קרקע המיועדת לבניית בתי מגורים. נוסף לזה, לטענת רמ"י, המושב כבר נהנה מכך שהיא ויתרה לו על 75% מחובותיו במסגרת ההסדר הכללי של חובות המושבים, ועל כן אין זה נכון לחייב את המדינה להעביר לו מגרשים שחורגים ממכסת ההטבה של 115%, במיוחד אחרי שהטבה זו עצמה נמצאה מופלגת בפסק הדין שניתן בעניין שיח חדש.
הכרעת בית המשפט
בית המשפט (הרכב ש' אלכס שטיין, פוגלמן, אלרון) דחה את הערעור פה אחד.
בפסק דינו של השופט שטיין נקבע, כי יש לתת פרשנות מצמצמת למסמכים, לחילופי דברים ולמצגים אשר באים לבסס התחייבות של רמ"י לחרוג מגבולות העיקרון של 115%. זאת, מכיוון שכבר נקבע כי בנתינת ההטבות שניתנו במסגרת החלטות מינהל 727 ו-737 , רמ"י "חוטאת לעקרונות יסוד להם מחויב המינהל כנאמן הציבור בבואו להקצות משאבים ציבוריים ולחלקם ממילא משמיע לנו ביטול החלטה זו ויישום גישה מצמצמת ומדיניות של "יד קמוצה" לעניין היקף הפיצוי ש מתוקף אותה החלטה. מנקודת ראות זו, ברי הוא כי אין בידי האגודה שום ראיה שעליה ניתן לבסס התחייבות כזאת.
גם המלצת ועדת הפרוגרמות – המשתייכת למשרד החקלאות ופיתוח הכפר – ודאי שאינה יכולה לחייב את רמ"י, גם אילו הייתה בגדר הבטחה שלטונית. התנאים שנקבעו בפסיקה לגבי אכיפת הבטחה שלטונית כוללים הבטחה שניתנה ע"י בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו. באשר אלו מתקיימים, ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקוים הלכה למעשה, כאשר בכוחו של המבטיח למלא אחריה, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה. במקרה דנן, תנאים אלה לא התקיימו. וועדת הפרוגרמות לא התכוונה לתת להמלצתה תוקף משפטי באופן שזו תחייב את רמ"י, וממילא לא הייתה בידה הסמכות לתת הבטחה כזאת.
כך הוא גם לגבי העדר תגובה מצד רמ"י בנוגע לתכניות הבניה שקודמו ע"י המושב. העדר תגובה איננו בגדר התחייבות פוזיטיבית; וככל שיש בו עמימות לגבי הגדלת מספר המגרשים – העיקרון של "יד קמוצה" שנקבע בפסיקה מחייב לפרשו לטובת רמ"י ונגד האינטרס של המושב. הווה אומר: באין הסכם מפורש שאינו משתמע לשתי פנים ושתואם את האינטרס הציבורי, כהגדרתו בעניין 'שיח חדש', לא ניתן לחייב את רמ"י לאפשר למושב שום חריגה מהעיקרון של 115%. זכאות המושב לקבלת מגרשים להקמת בתי מגורים ללא מכרז מוגבלת אפוא ל-117 מגרשים, ואין עילה להרחיבה מעבר לכך.
לבסוף בית המשפט דחה את הערעור, בכפוף לכך שהמושב וחבריו לא יהיו חסומים מלתבוע את החזר השקעותיהם בפרויקטים.
ע"א 4707/17 עזריקם מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל, פסק דין מיום 7.3.2019
