מעונה מושב עובדים להתיישבות החזיק כבר-רשות במקרקעין אשר סמוכים למושב לפי הסכם משולש עם רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) ועם הסוכנות היהודית לארץ ישראל. בשנת 2013 קידם המושב, באמצעות תאגיד שבשליטתו, התקשרות עם רמ"י לצורך הקמת תחנת תדלוק ושירותי דרך באותם מקרקעין. לצורך כך התובעת, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מעלות תרחישא, פרסמה תוכנית לפיה שונה ייעוד המקרקעין משטח ציבורי פתוח לתחנת תדלוק ושירותי דרך. בהתאם לכך, נגרעו המקרקעין משטח משבצת המושב והוחזרו לרמ"י. כמו כן, נחתם הסכם חדש בין התאגיד לרמ"י.
בהמשך, חייבה הוועדה המקומית את המושב בהיטל השבחה בגין שינוי ייעוד המקרקעין. על אף שהיטל ההשבחה שולם, הגיש המושב ערר לוועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה ותבע השבת היטל השבחה ששולם בטענה כי הוא פטור מתשלום היטל השבחה בגין שינוי ייעוד המקרקעין בהתאם להוראת סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, אשר קובע כי :
" לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), תשמ"א-1981."
ועדת הערר מצאה כי סעיף 21 כולל שלושה תנאים: מקרקעין אשר הוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי, ששונה ייעודם, ושהחוכר אינו רשאי לנצל את הקרקע בייעודה החדש אלא במסגרת תיקון חוזה החכירה המקורי או עריכת חוזה חדש.
על מנת שהסעיף יחול, ובהתאם לכך יינתן הפטור מתשלום היטל השבחה, יש צורך שייעוד הקרקע ישונה מייעוד חקלאי לייעוד אחר. ועדת הערר קבעה כי במקרה דנן המקרקעין יועדו להוות שטח ציבורי פתוח, ולא שטח חקלאי. אשר על כן, הוועדה דחתה את הערר.
המושב ערער על החלטה זו בפני בית המשפט לענייניים מנהליים, אשר קיבל את הערעור. בית המשפט קבע כי סעיף 21 נוקט בלשון "הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי" ולא ל-"ייעוד חקלאי" ועל כן ניתן לפרש את התנאי באופן מרחיב המתחשב במטרת המערכת ההסכמית בין רמ"י לבין החוכר לדורות. כלומר, במקרה בו תכלית הסכם המשבצת היא הקמת יישוב חקלאי, שימושים נלווים לחקלאות נכנסים בגדר פרשנות "שימוש חקלאי" שבסעיף 21. פרשנות זו מגשימה את תכלית הסעיף המבקש למנוע הטלת היטל השבחה על חוכר שלא נהנה מהשבחת הקרקע עקב שינוי ייעוד הקרקע.
על פסק דין זה הגישה הוועדה לתכנון ובנייה בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון, כאשר טענתה הינה שאת המונח "שימוש חקלאי" יש לקבוע לפי יעדו התכנוני של המקרקעין, ולפיו בלבד. כמו כן הוועדה טענה כי המושב הינו הנהנה העיקרי מהשבחת המקרקעין עקב שינוי הייעוד בתוכנית שכן המושב שולט בתאגיד.
המושב טען כי אין לחייבו בתשלום ההיטל שכן מעמדו במקרקעין פקע עם שינוי הייעוד של המקרקעין והחזרתו לרמ"י. עוד הוא טען כי בהתאם לעיקרון האישיות המשפטית הנפרדת לא ניתן לחייבו בהיטל השבחה מתוקף היותו בעל מניות בתאגיד.
רמ"י מצידה תמכה בעמדת המושב וכן טענה כי אין מדובר בעניין אשר מצדיק מתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי".
דיון והכרעה
המחלוקת בערעור דנן נוגעת לתנאי הראשון – האם קרקע שייעודה לא היה חקלאי, אולם הוחכרה בגדר הסכם משבצת שמטרתו העיקרית היא לחקלאות, נכנסת בגדר התנאי "שימוש חקלאי".
בית המשפט העליון קיבל את פרשנות בית המשפט לעניינים מנהליים לפיה ישנה חשיבות להבחנה שעשה המחוקק בין השימוש במילה "ייעוד" בהקשר של שינוי ייעוד המקרקעין לבין המילה "שימוש" בהקשר של מטרת החכרה. בהתאם להבחנה זו, בית המשפט קבע כי הסעיף תקף גם במקרים של חכירה לשימושים חקלאיים רחבים יותר, כגון מגורים, מבני משק ושטחי ציבור. בהתאם לפרשנות זו, ישנה עמידה בתנאי סעיף 21 אשר מקנה פטור מתשלום היטל השבחה.
בנוסף לכך, בית המשפט נשען על תכלית הסעיף אשר הינה הבטחת צדק חלוקתי. דהיינו, שמי שהתעשר כתוצאה מפעולות תכנון של ועדה תכנון ובנייה ישתף את הציבור בהתעשרותו. אולם, מקום בו החוכר חייב להשיב את המקרקעין למדינה, כמו במקרה דנן, אין הצדקה לחייבו בהיטל השבחה, שכן אין הוא התעשר כתוצאה מההשבחה.
סיכום
הערעור נדחה. הוועדה תשלם למושב ולרמ"י הוצאות בסך 10,000 ₪ לכל אחד.
בר"ם 8432/18 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה מעלות תרחישא נ' מעונה מושב עובדים להתיישבות,, פס״ד מיום 02/12/2019
